Apresentação:

Dos dois conjuntos de temas que serão discutidos na Rio+20, Governança talvez seja o menos midiático, mas de fundamental importância para, quem sabe, tirar do papel um emaranhado de convenções, protocolos, declarações e compromissos pelo Desenvolvimento Sustentável negociados nas três últimas décadas.

A Rio+20 discutirá propostas para reformar a governança global relacionadas às questões ambientais e ao Desenvolvimento Sustentável como um todo. Se este é , em geral, percebido por meio das dimensões social, econômica e ambiental do desenvolvimento que provê justas condições de vida para as gerações atuais e futuras, então o debate de governança na Rio+20 deveria levar a conclusões e medidas que permitam à ONU e aos países escolher as formas e instrumentos adequados para promover e acelerar a transição rumo a sociedades sustentáveis.

Os debates sobre o tema da governança no processo preparatório da Rio+20 têm ocorrido sob dois enfoques:

  • Governança ambiental: busca por uma nova configuração institucional no âmbito da ONU que promova sinergia e eficácia na implementação dos acordos ambientais multilaterais, conhecidos em inglês como multilateral enviromental agreements (MEAs), e, por meio deles e de melhor articulação das atividades de órgãos da ONU e dos países, restaurar e conservar a integridade ambiental do planeta.
  • Governança do Desenvolvimento Sustentável: inserir a perspectiva de Desenvolvimento Sustentável no coração decisório das Nações Unidas de modo que o tema, nas suas três dimensões principais (social, econômica e ambiental) seja tratado de fato como transversal nas estratégias nacionais e internacionais de desenvolvimento.

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O tema do Desenvolvimento Sustentável na ONU

Atualmente, não apenas o Desenvolvimento Sustentável carece de tratamento prioritário na agenda da ONU, como também o pilar ambiental do tripé da sustentabilidade segue sendo o mais frágil.

Como não é uma agência especializada, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) não possui autonomia, verba e poder similares aos desfrutados por organizações tais como as dedicadas aos temas de alimentação (FAO), comércio (OMC), educação e cultura (Unesco), saúde (OMS) e trabalho (OIT). Cada um dos acordos multilaterais (MEAs) possui seu próprio sistema de gestão, sem vínculo hierárquico com o Pnuma .

Trata-se de situação preocupante, quando se leva em conta a complexidade e a gravidade dos problemas ambientais contemporâneos e a profusão de MEAs já aprovados (mais de 500). A gestão da política ambiental global está fragmentada em dezenas de acordos, secretariados e conferências, com baixo grau de cooperação, sobreposição ineficiente de papéis, competição pelos mesmos recursos, impunidade para países que descumprem as regras e ausência de indicadores de desempenho.

Enquanto a OMC detém instrumentos efetivos para obrigar os países a cumprirem suas regras e decisões, os tratados ambientais seguem impotentes para fazer valer suas diretrizes. Em decorrência do quadro adverso, a autoridade do Pnuma está erodindo e fundos que apoiam a implementação dos acordos estão sendo desperdiçados.

Há, entretanto, três indicações recentes mais favoráveis a uma reforma do sistema de governança ambiental, conforme observa a pesquisadora Maria Ivanova, da Universidade de Massachusetts (EUA) em seu livro Global Governance in the 21st Century.  Em primeiro lugar, há um grupo muito maior de analistas experientes nos países, assim como boas práticas desenvolvidas ao longo do tempo. Outra indicação é a de que vários governos emergiram como líderes nas deliberações ambientais internacionais e têm injetado espírito mais positivo e colaborativo.

Finalmente, os ministros do meio ambiente abriram à sociedade civil o processo de discussão sobre a reforma institucional da governança a partir de uma decisão tomada na 11ª Sessão do Fórum Ministerial Global do Pnuma, realizada em Bali, na Indonésia, em fevereiro de 2010.

Foi formado um grupo assessor com a participação de representantes dos nove grupos principais (major groups)  definidos pela Agenda 21 (mulheres, crianças e jovens, povos indígenas, organizações não governamentais, autoridades locais, trabalhadores e sindicatos, negócios e indústria, comunidades científica e tecnológica e agricultores)  para articular os esforços da sociedade civil global, auxiliados pelas ferramentas de comunicação das redes sociais.

Reforma da governança do Desenvolvimento Sustentável

Há pelo menos uma dúzia de propostas para reformar a governança ambiental e do Desenvolvimento Sustentável no Sistema ONU. Algumas são complementares e outras concorrentes. O debate central gira em torno de dois níveis de governança: um mais estritamente relacionado à gestão dos acordos multilaterais e o outro voltado ao  espaço político do Desenvolvimento Sustentável nas Nações Unidas. Seguem as principais propostas de reforma, que podem ser encaminhadas durante a Rio+20.

Sinergia entre os MEAs

Problemas ambientais são complexos e demandam respostas específicas, o que pode justificar a necessidade de um conjunto amplo de convenções internacionais. Contudo, o resultado prático tem sido uma série de sobreposições jurisdicionais, lacunas e inabilidade institucional e política de responder a problemas ambientais abrangentes. A combinação, integração ou fusão de acordos ambientais multilaterais poderia torná-los mais eficientes e efetivos. Uma opção é promover sinergia entre convenções de uma mesma área temática, como já vem ocorrendo no caso das três convenções químicas – Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs), Consentimento Prévio Informado (PIC, Roterdã) e a da Basileia, que controla o movimento transfronteiriço de resíduos perigosos.

Agência especializada para meio ambiente

Seria similar à Organização Mundial de Saúde (OMS)  e à Organização Internacional do Trabalho (OIT), com autonomia para escolher o diretor-geral, fundos próprios e poder para negociar projetos com outras agências e penalizar países que não cumprissem suas decisões e regras. Seria chamada Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente (UNEO, na sigla em inglês) ou Organização Mundial do Meio Ambiente (WEO, na sigla em inglês). Precisaria ser instituída por um tratado específico, com grande probabilidade de que o Pnuma fosse absorvido em sua estrutura.

Fortalecimento do Pnuma

Para isso, a Assembleia Geral da ONU precisaria aprovar resolução adicionando mandatos, tais como o poder de implementar ações no âmbito nacional. Além do mais, o programa continuaria limitado em sua autonomia, porque manteria sua subordinação oficial à Assembleia Geral, não podendo, por exemplo, escolher seu diretor-geral.

Ecosoc + Desenvolvimento Sustentável

Com a finalidade de promover maior convergência entre os três pilares do Desenvolvimento Sustentável (desenvolvimento econômico, equidade social e conservação ambiental), o atual Conselho Econômico e Social da ONU (Ecosoc, sigla em inglês) seria transformado em Conselho de Desenvolvimento Sustentável, também se reportando à Assembleia Geral como ocorre hoje. O problema das propostas relativas à governança do Desenvolvimento Sustentável é que o Ecosoc e a CDS (Comissão sobre o Desenvolvimento Sustentável) são vistos como órgãos fragilizados, sem poder de fato para influenciar o Sistema ONU. Formado por 54 países eleitos pela Assembleia Geral, o Ecosoc tem como função revitalizar as atividades da ONU nas esferas econômica, social e áreas relacionadas. Gerencia a implementação da Agenda 21, resultante da Rio-92 dentro da ONU, sendo responsável por integrar temas ambientais e de desenvolvimento nas políticas e programas das Nações Unidas.  A Agenda 21pode ser definida como um instrumento de planejamento para a construção de sociedades sustentáveis conciliando proteção ambiental com justiça social e eficiência econômica.

Conselho de Desenvolvimento Sustentável

A enfraquecida Comissão de Desenvolvimento Sustentável (CDS) foi criada logo depois da Rio-92 para acompanhar e estimular a execução da Agenda 21 no Sistema ONU e pelos países que a assinaram no Rio. Sua missão oficial é examinar pontos de sinergia entre diferentes organismos para implementar políticas de Desenvolvimento Sustentável que promovam diálogo entre as agendas ambiental, econômica, social e cultural. Nesta proposta, a comissão ganharia status de conselho, passando a conectar-se diretamente à Assembleia Geral da ONU. Hoje a CDS é subordinada ao Conselho Econômico e Social (Ecosoc).

Desafios da governança no Brasil

Apesar de ter sediado a Rio-92, a COP-8 (Oitava Conferência das Partes da Convenção sobre Diversidade Biológica – CDB) em Pinhais, na Grande Curitiba (PR) em 2006  e ser o anfitrião da Rio+20, o Brasil apresenta graves problemas de governança ambiental e do Desenvolvimento Sustentável. Destacamos os seguintes no que se refere à governança ambiental:

  • Descontinuidade administrativa que retarda e altera programas nos ministérios a cada mudança de governo nas eleições e troca de ministros;
  • Gestão confusa da informação, ilustrada, por exemplo, pela dificuldade de acessar documentos fundamentais da agenda ambiental do Desenvolvimento Sustentável;
  • Ações descoordenadas em alguns temas importantes, como o das mudanças climáticas (disputa entre os ministérios de Ciência e Tecnologia, Meio Ambiente e Relações Exteriores) e o da segurança química (falta de sintonia entre os ministérios da Saúde, Meio Ambiente e Agricultura no controle de agrotóxicos);
  • Escassez de indicadores de desempenho das políticas ambientais e dos programas interministeriais focados no Desenvolvimento Sustentável;
  • Funcionamento precário do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), falho ao compartilhar informações e ações entre órgãos federais, estaduais e municipais.

Além de sofrer de quase todas as dificuldades mencionadas na governança ambiental, a governança do Desenvolvimento Sustentável enfrenta situações ainda mais vexatórias. Contrariamente ao que determina Decreto Presidencial de 3 de fevereiro de 2004 (sem número), a Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Brasileira (CPDS) não teve do próprio governo a atenção política e o apoio institucional para cumprir seu papel de propor e acompanhar a implementação de estratégia de Desenvolvimento Sustentável no país. Nos últimos anos, as esporádicas reuniões da comissão não conseguiram ter sequer a presença dos ministros que a dirigem (Ministério do Meio Ambiente e Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão).

Em 2010, por meio de edital público, foi contratado estudo para a revitalização da CPDS e atualização da Agenda 21 brasileira: o relatório final, que ficou pronto em dezembro daquele ano, só foi discutido pela CPDS em julho de 2011, em virtude de “outras prioridades” do MMA. O estudo foi realizado pelo Instituto Vitae Civilis.

  • A CPDS tampouco influencia órgãos e políticas de governo que fazem parte do escopo de suas competências, como o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República (CDES), o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual. Não há comunicação pública de propostas relacionadas à Agenda 21 e ao Desenvolvimento Sustentável que a comissão tenha apresentado para esses órgãos e políticas.Há anos grupos da sociedade civil como o Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Fboms) vêm tentando convencer o governo a conferir um status mais elevado para a CPDS, transferindo a coordenação da comissão para uma pasta ministerial com maior peso político na administração federal ou então inserir a comissão junto à Presidência da República. Essa é uma das recomendações do estudo que tratou da revitalização da CPDS.

    Para colaborar com um salto qualitativo e rápido em Desenvolvimento Sustentável seria fundamental que a sociedade civil, o setor privado, a comunidade científica e a imprensa tomassem o tema como prioridade em suas agendas e promovessem um diálogo com o governo. O país possui diversas políticas públicas que implicam necessariamente convergência de esforços de governo, entre elas as políticas nacionais sobre mudança do clima (PNMC) e resíduos sólidos (PNRS). Outra política que está sendo construída de maneira sinérgica entre diferentes áreas de governo é a de produção e consumo sustentáveis, desdobramento nacional do Processo de Marrakech, ao qual o Brasil aderiu em 2007.  Esse processo resultou de reunião ocorrida nessa cidade, no Marrocos, em 2003, em resposta ao Plano de Implementação de Joanesburgo, adotado na Rio+10, que propôs a elaboração de programas nacionais de apoio à mudança nos padrões de produção e consumo.

    São, portanto, três temas com horizontes regulatórios definidos que poderiam auxiliar o governo a emprestar papel de fato estratégico para a CPDS, com capacidade de influenciar políticas e planos como o PPA a trilhar rumos cada vez mais sintonizados com as diretrizes da Agenda 21, conforme também recomendado no estudo de atualização e revitalização da CPDS de 2010.

Para saber mais:

IVANOVA, Maria. Governance in the 21st Century, Rethinking the Environmental Pillar disponível em
http://www.stakeholderforum.org/fileadmin/files/IEG%20Paper-Ivanova-Final%20_2_.pdf. Acesso
em 28 out. 2011.

Sobre o tema governança consulte:
UNEP. Environmental Governance. Disponível em: www.unep.org/environmentalgovernance Acesso
em 1 nov. 2011.

STAKEHOLDER FORUM. Pocket Guide to sustainable development governance. Londres, julho, 2011).
Disponível em <http://www.stakeholderforum.org/fileadmin/files/sdgpocketguideFINAL-no%20crop%20
marks.pdf>. Acesso em 28 out. 2011

Sobre Acordos multilaterais (MEAS) consulte:
UNEP. Environmental Governance. Disponível em: www.unep.org/environmentalgovernance Acesso
em 1 nov. 2011.

Sobre Acordos ambientais multilaterais e como são negociados veja Multilateral Environmental Agreement
Negociator’s Handbook (Pnuma, 2006), em http://www.unep.org/environmentalgovernance/LinkClick.
aspx?fileticket=sovhr7ut6sg%3D&tabid=180&language=en-US

Sobre o Processo de Marrakech consulte:
The Marrakesh Process. Disponível em: http://esa.un.org/marrakechprocess/. Acesso em 1 nov. 2011.

Sobre a Agenda 21 consulte:
MMA. Agenda 21 Global. Disponível em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.mont
a&idEstrutura=18&idConteudo=575. Acesso em 1 nov. 2011.

Sobre a CPDS consulte:
MMA. CPDS. Disponível em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutur
a=18&idConteudo=713&idMenu=409. Acesso em 1 nov. 2011.